בין תחקיר לוועדת חקירה 

נראה שרוב העם תומך בהקמת וועדת חקירה ממלכתית, לבדיקת המחדל הנורא של ה-7 באוקטובר, אלא שיש הדורשים להקימה לאלתר ויש מי שסובר שחקירה כזו צריכה להתבצע רק בסיום המלחמה. בין לבין הודיעו הרמטכ"ל וראש השב"כ על ביצוע תחקירים פנימיים. במאמר שלפניכם אסקור את ההבדל בין שני סוגי חקירות אלו.

מאת: חיים קניג, לשעבר ראש אגף חקירות בשירות הביטחון הכללי

ועדת חקירה מוקמת על פי "חוק ועדות חקירה, תשכ"ט 1969" – והסעיף הראשון לחוק קובע שוועדת חקירה מוקמת על ידי הממשלה אם היא מוצאת לנכון לברר "עניין שהוא בעל חשיבות ציבורית חיונית". אין בחוק תבחינים (קריטריונים) לסייע בקביעת חשיבות ציבורית ולא לקביעת החיוניות וממילא,
הכל תלוי ברצונה והחלטתה של הממשלה והיא זו שמגדירה "את הענין שיהיה נושא החקירה". "הממשלה רשאית, על פי פניית ועדת החקירה, להבהיר, להרחיב או לצמצם את נושא החקירה". די אם נזכיר בהקשר זה את ועדת החקירה הממלכתית לחקר אירועי מלחמת יום הכיפורים, המכונה "וועדת אגרנט", שבכתב המינוי שלה הגבילה הממשלה את היקף החקירה לפרק זמן מסוים, ולא היה לוועדה מנדט לעסוק בתפקודו של הדרג המדיני. דרך נוספת למינוי ועדת חקירה, היא על פי "חוק מבקר המדינה, תשי״ח – 1958", סעיף 14, שבו ניתנה הסמכות לוועדת ביקורת המדינה, להחליט על מינוי ועדת חקירה ממלכתית והוא זה שמכתיב את האמור בכתב המינוי, כמו: "ועדת החקירה הממלכתית בנושא הסיוע לניצולי השואה", הזכורה כ"וועדת דורנר" (במקרה כזה הממשלה לא יכולה להשפיע על היקף החקירה) (1). 

כבר בפסקה זו גלומים הבדלים מהותיים בין ועדת חקירה לתחקיר ואסביר. מוסכם ומובן מאליו שכל ארגון חייב לשים לו כמטרה להשתפר ולהתייעל בעבודתו ובתוצאות עבודתו, בין אם יש, או אין לו מתחרים. במילים אחרות, ראש הארגון חייב, דרך קבע, לדחוף את אנשי הארגון לפעול תוך שאיפה מתמדת להשתפרות ומצוינות. חלק גדול מתהליך השתפרות, נעשה תוך כדי הפקת לקחים מהעבודה השוטפת ולכן, כחלק מהתרבות הארגונית, מתבצעים תחקירים בשגרה ובוודאי שבמקרים בעלי משמעות, לארגון, או לסביבתו. במקרה של הצלחה התחקיר יאפשר לנו לאתר את הגורמים שהביאו
לה, כדי שנוכל "לשכפל" אותה ואף לשפר ולהצליח יותר ובמקרה של כישלון נרצה להבין מה גרם לו, למה לא הצלחנו להגיע ליעד המצופה ומתוך כך לזהות ממה צריך להימנע ומה צריך לשנות ולשפר. כשטייס חוזר מגיחה, ללא קשר למטרתה ותוצאותיה, הוא מגיע לחדר התחקירים. גם אם הייתה זו הטיסה השגרתית ביותר, מלבנים את הנתונים, מסיקים מסקנות, מפיקים לקחים ומשתפרים.
מתוך רצון לוודא את הנייטרליות של ועדת החקירה, והצורך למנוע השפעה פוליטית, משהחליטו הממשלה, או מבקר המדינה, על הקמת ועדת חקירה, יודיעו על כך לנשיא בית המשפט העליון והוא זה שממנה את חברי הוועדה ובראשה יעמוד שופט עליון, או שופט מחוזי בדימוס. קביעת החוק באשר למינוי חברי הוועדה מלמדת אותנו שהליך החקירה הוא משפטי וכבר נרמז ומסתמן הקו הפלילי, דהיינו, לקבוע את העובדות, מי אחראי מי אשם ומי לא. מטרת התחקיר שונה לחלוטין. אנחנו בודקים את כל המעורבים בשלבים שלפני האירוע, כמו: נהלים, הוראות והנחיות, תדריכים והן בשלב הביצוע, כמו: קבלת החלטות, ביצוע בכל שלב או קטע בעשייה, התקשורת הארגונית, לוגיסטיקה. מזהים מי השתתף בכל קטע, מי היה אחראי לכל דבר ובוחנים את ה"תרומה" שלו להצלחה או חלילה לכשלון, אך איננו מחפשים וקובעים מי אשם. זו לא חקירה פלילית שבה האחריות למעשה או מחדל נבחנת מול הדין.

היקף החקירה

תחקיר בודק אירוע, או תופעה כלומר פעולה שנעשתה על ידי, או אירעה, ביחידה של הגוף ובכל מקרה תמיד מדובר במשהו שאפשר לתחם אותו מבחינות: משתתפים, מקום וזמן. אפשר לערוך תחקיר על התגובה של כיתת כוננות ביישוב מסוים, לאירוע ספציפי, אך אי אפשר לקיים תחקיר על כלל הפעולות של אותה כיתת כוננות, במהלך החודש האחרון ואי אפשר לערוך תחקיר על תגובתם של כל כיתות הכוננות באותה גזרה, באותו זמן, או בתגובה לאותו איום.
כך, גם אי אפשר לקיים תחקיר על פעולת הצבא בשביעי באוקטובר 2023 , אלא צריך לקיים רצף של תחקירים בכל אחת מתוך יחידות הצבא שהיו רלבנטיות באותו יום, בין אם באו, או לא באו לידי ביטוי בשטח. אם מדובר ביחידה גדולה, כמו אוגדה, חטיבה, גדוד, פלוגה, או אף מחלקה, צריך יהיה לתחקר כל יחידת משנה ולעתים אף פחות ממנה, כגון חייל או טנק שפעלו לבדם, בנפרד מיחידת האֵם שלהם.
כאשר עולה צורך לבדוק סימולטאנית, מספר אירועים, הקשורים יחד, יש להקים מנהלת תחקירים שבין תפקידיה: לקבוע את נוהל התחקיר, להגדיר מהם האירועים שיתוחקרו, לקבוע את עורכי התחקיר, שיטות התחקור והדיווח, מה מסגרת הזמן ומהם המשאבים העומדים לשימוש מבצעי התחקיר. המנהלת תוודא שכל התחקירים מבוצעים על פי הנוהל והיא תסנכרן את המידע שמתקבל בתחקירים, בכמה יחידות שונות, אך קשורות זו בזו, מבחינת השתלשלות העניינים ותכווין מתחקרים למצות מידע לגבי נקודות שטרם תוחקרו, או לנקודות שבהן יש גרסאות שונות לגבי אותו אירוע. כפי שהזכרתי קודם, כשם שנערך תחקיר ליחידה בודדת, כך גם ניתן, אם צריך לערוך תחקיר רק לפעולותיו של אדם מסוים, כמו אלוף הפיקוד, הרמטכ"ל, מפקד מרחב בשב"כ, ראש השב"כ, ניצב במשטרת ישראל או המפכ"ל, ככל שהם רלבנטיים לאירוע הנבדק ולו גם בעקיפין.

עורך התחקיר

עורך תחקיר חייב להיות מומחה בתחום הנבדק, אך ללא נגיעה ישירה, או עקיפה לנושא הבדיקה. כך למשל, ניתן לגייס איש מילואים לתפקיד זה ובמיוחד אם התחקיר נערך לבעלי הדרגות הבכירות בארגון. על אף השוני מחקירה פלילית, חובה על עורך תחקיר להשתמש בכלי תשאול, כמו: עיון בכל
החומר הרלבנטי )כתוב, או בכל מדיה אחרת(, הכנה לקראת התשאול, סוגי השאלות, כיצד לשאול, בחינת התשובה, שימוש בחומרים שנאספו כדי לרענן זיכרון, או להצביע על סתירות, כלים לאבחון אמת ושקר, השגת שיתוף הפעולה של הנבדק וכד'. מאחר ולא כל מומחה מקצועי, תהיה דרגתו אשר תהיה, הוא גם איש מקצוע בתשאול, כאשר נערך תחקיר לגבי אירוע משמעותי, ראוי שאחד מחברי מנהלת התחקיר, יהיה מנחה מקצועי בתחום התשאול. במקרים מסוימים יש לכלול איש תשאול בצוות התחקיר, כמו כאשר עולה צורך לקבל מידע ממי שנמצא בטראומה או כשברור שעלולים להיתקל ב"חסם" שמונע מנבדק לדבר בחופשיות, כמו נאמנות חזקה לקבוצה מלוכדת, או למפקד. באותה נשימה ראוי להדגיש כי לא כדאי שמתחקר אירוע, יהיה שוטר במדים, מחשש שעצם הופעתו תרתיע את הנבדקים.
המחוקק נתן דעתו לחשיבות העצומה של תחקיר, בהתפתחות הארגונית של גופים ביטחוניים ומצא לנכון לעודד את שיתוף הפעולה של כל המעורבים, עם הגורם שעורך את התחקיר. מטבע הדברים, שיתוף פעולה כזה יצלח רק אם וכאשר תובטח זכותו של כל משתתף, שלא להפליל את עצמו במו פיו. לשם כך המחוקק העניק חסינות ודברים שאומר חייל, שוטר, או איש שב"כ, במסגרת תחקיר יהיה תחת חיסיון ולא ישמשו ראיה משפטית. מהות החיסיון היא שתוכן הדברים יהיה חסוי ולא יועבר לשום גורם מחוץ לגוף שבו הוא נערך, אלא במגבלות המפורטות בחוקים השונים שחוקקו לשם כך:
•חוק השיפוט הצבאי, תשט"ו 1955– (חש"צ), סעיף 539 , ס"ק ב' נכתב: "על אף האמור בכל דין, יחולו לענין תחקיר הוראות אלה: (1) הדברים שהושמעו בתחקיר, פרוטוקול התחקיר, כל חומר אחר שהוכן במהלכו… לא יתקבלו כראיה במשפט, למעט במשפט בשל מסירת ידיעה כוזבת או העלמת פרט חשוב בתחקיר… (2) חומר התחקיר יהיה חסוי בפני כל אדם…(3) חומר התחקיר לא יימסר לגוף חוקר”.

•חוק השב"כ, סעיף 17 (א): "דברים שהושמעו בתחקיר פנימי ודין וחשבון שהוכן בעקבות תחקיר פנימי, לרבות פרוטוקולים… לא יתקבלו כראיה במשפט.".

•חוק המשטרה, פרק ד', סימן א': "… (1) דברים שהושמעו בתחקיר, פרוטוקול התחקיר, כל חומר אחר שהוכן…לא יתקבלו כראיה במשפט… (2) חומר התחקיר יהיה חסוי בפני כל אדם… (3) חומר התחקיר לא יימסר לגוף חוקר".

(יודגש שהחיסיון בתחקירים תקף רק להליכים פליליים, אך לא תקף להליכים משמעתיים או ארגוניים). 

הנכתב כאן אינו מסמך משפטי והציטוטים הובאו כדי להמחיש את החשיבות שנתן המחוקק לעריכת תחקירים מבצעיים. בחוקים שהוזכרו ישנן הוראות תחולה והסתייגויות שונות, כך למשל, אין לנבדק "זכות שתיקה", אך חלה חובה לסייע במאמץ של הארגון להתייעל ולהשתפר ובמילים אחרות עליו לשתף פעולה עם עורך התחקיר, לדבר בפתיחות, לא לשקר ולומר את האמת ואת כל האמת ומי שלא נוהג כך, עלול לאבד את חסינותו.
כאשר במהלך תחקיר מבצעי, עולה חשד שאחד המשתתפים ביצע עבירה פלילית והדעת נותנת שעליו להיחקר על אודות הנושא. גורם מוסמך (כמו: היועץ המשפטי לממשלה, או פרקליט צבאי ראשי, בהיוועצות עם הרמטכ"ל או אלוף) יכול להחליט לשלול את חסינותו של אותו אדם בעניין המסוים ולפתוח בחקירה פלילית. החסינות נשללת, אך החיסיון נשאר תקף. כך כתוב, למשל, בחוק המשטרה: "הורה היועץ המשפטי לממשלה… לפתוח בבדיקה או בחקירה, יתאר בהוראתו את נסיבות האירוע… החשד לביצוע העבירה; ואולם לא יצורף להוראה דבר מחומר התחקיר, והיא לא תצביע על חשד כלפי אדם שהיה מעורב באירוע". והכל מתוך אותה חשיבות שמיוחסת לתחקיר המבצעי.
למותר לציין שבוועדת חקירה ממלכתית, אין חסינות לאיש, יהיה מעמדו אשר יהיה. אם עלה בוועדה נושא סודי, הוא עשוי להיות תחת חיסיון רק לעניין הפרסום, אך כל מה שאדם אומר לוועדה, יילקח בחשבון בפרק המסקנות והקביעה לגבי אשמתו של אחד הנבדקים.
בתחקיר אנו לא קובעים אשמה ולכן, אין צורך "להזהיר" את הנבדק, כפי שנעשה בחקירה פלילית. כך נעשה גם בוועדת חקירה, עד לשלב שבו, "ראתה ועדת חקירה שפלוני עלול להיפגע מן החקירה או מתוצאותיה, יודיע לו יושב-ראש הועדה במה הוא עלול להיפגע ויעמיד לרשותו, בדרך שימצא לנכון, את חומר הראיות הנוגע לאותה פגיעה…" ואותו אדם "רשאי להתייצב לפני הועדה, אם בעצמו ואם על ידי עורך דין, להשמיע דברו ולחקור עדים"… (סעיף 15 לחוק). במובן מסוים, לוועדת חקירה ישנן סמכויות יתרות על פני סדר הדין הפלילי. סעיף 8 לחוק ועדות חקירה, (אי-תלות בסדרי דין ובדיני ראיות) קובע שוועדת חקירה אינה חייבת לנהוג לפי סדרי הדין של בית משפט, והיא רשאית לקבל כל ראיה הנראית לה מועילה ואף מודגש שבנסיבות מסוימות, ועדת חקירה אינה כפופה לדיני הראיות.

בדו"ח תחקיר, ראוי וצריך לכתוב המלצות מבצעיות, אך לא לקבוע אשמה ובוודאי שלא לחרוץ את דינו של מי שכשל במילוי תפקידו. לא כך המצב בוועדת חקירה ממלכתית. בסיום עבודתה, הוועדה רשאית לקבוע מסקנות אישיות. כך למשל:

•ב"ועדת שמגר" לעניין רצח רבין ז"ל, לאחר קביעת האשמים, הוועדה הסיקה מסקנות אישיות לגבי ראש השב"כ, ראש אגף האבטחה בשב"כ וראש היחידה לאבטחת אישים.

•"ועדת אור" לחקירת אירועי אוקטובר 2000 , פרסמה דו"ח שבסיכומו היו המלצות אישיות לגבי חלק מהמעורבים, כמו: השר לביטחון פנים – פרופ' שלמה בן עמי, המפכ"ל – יהודה וילק, ממ"ז צפון – אליק רון, משה ולדמן, בנצי סאו, שמואל מרמלשטיין וגיא רייף. ולעומתם, היו כאלו שהוזהרו במהלך החקירה, אך הוועדה לא המליצה לגביהם המלצה אישית, כמו: ראש הממשלה – אהוד ברק, ח"כ עזמי בשארה, ח"כ עבד אל-מאלכּ דהאמשה, שיח' ראיד סלאח וסגן ניצב ירון מאיר.
מן הראוי שתוצאות תחקיר מבצעי שבשגרה ומסקנותיו יאומצו על ידי המפקד או המנהל, אך הוא אינו חייב לקבלם. לגבי וועדות חקירה ממלכתיות, חובת הממשלה היא לדון בהמלצות הוועדה שהיא עצמה מינתה, אך קיימת מחלוקת בספרות המשפטית, האם בעצם מינוי הוועדה נתנה הממשלה את הסכמתה לקבל את מסקנותיה והמלצותיה, או שמא היא רשאית לקבלן או לדחותן ולעניין זה ראוי להיזכר באי ההתייחסות למסקנות וההמלצות של "ועדת החקירה הממלכתית לחקר אסון הר מירון".

דומה שאין חולק על כך שבתום המלחמה נצטרך לקיים חקירה, על נסיבותיה ומהלכה, כבר היום קיים ויכוח לגבי המנגנון שיחקור ואם וכאשר תחליט הממשלה על הקמת ועדת חקירה ממלכתית, מה תהיה מטרתה ומה יהיה היקפה.
מכל מקום, אין ספק שתהליך ההשתפרות בגופי הביטחון, אינו יכול להמתין עד לקיום החקירה. תהליכי ההשתפרות והשאיפה למצוינות חייבים להמשיך בתוך היחידות גם תוך כדי המלחמה, או במועד האפשרי, הקרוב ביותר.

תחקיר<< שיטה סדורה לאיסוף כל הנתונים הרלוונטיים, לאחר אירוע, לימוד הנתונים, מיונם וניתוחם, במגמה ללמוד את מאפייני ההחלטות, הביצוע ואת השגת היעדים, כדי להסיק מסקנות שיסייעו לטייב את ביצועי הארגון.

ממצא<< תופעה, עובדה או פער שעולים מתוך נתוני הפעילות הנבדקת ומהווים מרכיבים בעלי חשיבות ומשמעות בהבנת האירוע.

מסקנה<< תוצאה או תולדה של עיון בממצאים וניתוחם, לאור אמות מידה מוסכמות (כמו: קשר לוגי בין סיבה ותוצאה).

*********************************

(1) במאמר זה לא אדון בשני סוגי ועדות חקירה אחרות שככל הנראה, אינן רלוונטיות להיום: 1) ועדת חקירה פרלמנטרית. 2) ועדת בדיקה ממשלתית.