מחשבות על השיטור העירוני

מחשבות על השיטור העירוני

השיטור העירוני בישראל הוא מודל אכיפה שנוי במחלוקת שנועד לתת מענה לבעיות ביטחון ואכיפת חוק ברמה המוניציפלית. המאמר הנוכחי בוחן את מודל השיטור העירוני בעיניים של אזרח במדינת ישראל וכמי שעמד בראש אגף ביטחון עירוני.

מאת: דרור שלו

הקדמה

בראשית דבריי, ברצוני לברך ולהביע את הערכתי העמוקה לכל השוטרים והפקחים בשיטור העירוני העושים ימים כלילות למען שמירה על ביטחון תושבי הרשויות המקומיות – ישר כוח לכם!!. מאמר זה נכתב כמחשבות על רעיון השיטור העירוני, על יתרונותיו וחסרונותיו, למען הסר ספק  אין בדבריי ביקורת על העוסקים במלאכה, דרגי השטח,  מנהלים, מפקדים, שוטרים ופקחים ברשויות המקומיות.

הרקע להקמת השיטור העירוני

בשנת 2010 קיבלה ממשלת ישראל החלטה על הקמת השיטור העירוני (החלטה מס' 1848), שנולדה בעיקר מהסיבות הבאות: מחסור בכוח אדם משטרתי לטיפול בעבירות "קלות" ובעבירות איכות חיים, גידול האוכלוסייה והעומס על המשטרה, התגברות הפשיעה בערים והצורך בהרתעה. התוכנית החלה כפיילוט עם 11 רשויות והתרחבה עד ל-89 רשויות מקומיות (1).בשנת 2013, המיזם קיבל עיגון חוקי באמצעות חוק לייעול האכיפה ולשמירה על ביטחון הציבור (הוראת שעה), התשע"א-2011, שהעניק סמכויות מורחבות לפקחים עירוניים. החוק, הינו הוראת שעה המתחדש מדי שנתיים (2). למודל השיטור העירוני יש מספר יתרונות: השיטור העירוני מאפשר לרשויות המקומיות להתאים את האכיפה לצרכים הספציפיים של התושבים. השיטור העירוני מתמקד בשטח גיאוגרפי מצומצם ומגיע לזירות אירוע מהר יותר. השיטור העירוני, מאפשר טיפול הוליסטי יותר בבעיות פשיעה ואלימות ומאפשר טיפול בעבירות "רכות" שלא זכו לטיפול מספק בעבר.

בצד יתרונות השיטור קיימים מספר כשלים מבניים:

בעיית אחריות וסמכות

הרשות המקומית אחראית על שמירת איכות החיים של התושבים, אך מסורתית לא הייתה אחראית על אכיפת חוק פלילי או ביטחון הציבור במובן הרחב. סמכויות האכיפה שלה מוגבלות לחוקי העזר העירוניים, והיא אינה מורשית מבחינה חוקית להפעיל כוח או לבצע מעצרים. האחריות החוקית של העירייה כלפי תושביה מתמקדת בניהול תקין של המרחב העירוני ואספקת שירותים ברמה סבירה. במקרה של כשל בתפקודה, התושבים יכולים לפנות לערכאות מנהליות או לבתי משפט אזרחיים. פקודת המשטרה מגדירה את תפקיד המשטרה: "משטרת ישראל תעסוק במניעת עבירות ובגילויין, בתפיסת עבריינים ובתביעתם לדין, בשמירתם הבטוחה של אסירים, ובקיום הסדר הציבורי ובטחון הנפש והרכוש" (3). האחריות החוקית של המשטרה כלפי הציבור מעוגנת בחוק ובפסיקה. במקרה של שימוש לא ראוי בסמכות או בכוח, ישנם מנגנונים משפטיים ומנהליים להגשת תלונות ולטיפול בהן.

מודל השיטור העירוני יוצר ערבוב בין תחומי האחריות של העירייה והמשטרה, מצב שגורר מספר השלכות בעייתיות: הפקחים במסגרת השיטור העירוני כפופים לשני "מעסיקים": מצד אחד הם עובדי העירייה ומקבלים את שכרם ממנה, ומצד שני הם צריכים לפעול תחת הנחיות משטרתיות. כאשר מתעוררת סתירה בין ההנחיות, לא ברור למי יש סמכות עליונה. כאשר שני גופים אחראים על אותו תחום, נוצר מצב של "כולם אשמים = אף אחד לא אשם". העירייה יכולה להפנות תלונות למשטרה, והמשטרה יכולה להפנות את התלונות לעירייה. השיטור העירוני מעביר את האחריות לרשות המקומית ונוצרת אחריות חצויה, שבאה לידי ביטוי בכך שחלק מהתחומים הקשורים לביטחון האזרחים הועברו לרשות המקומית.  כלומר, האחריות על שמירת החוק והסדר בתוך המרחב העירוני אינה נמסרת באופן בלעדי למשטרה, אלא מועברת בשיתוף פעולה עם הרשות המקומית.

העמקת פערים בין רשויות

רק ב-87 רשויות מתוך 256 רשויות בישראל (30%) קיים שיטור עירוני. רשויות עשירות יכולות להקצות משאבים רבים יותר, בעוד שרשויות חלשות מתקשות במימון. הדבר מוביל לאי-שוויון מובנה באכיפת החוק.

השפעה שלילית על משטרת ישראל

בהחלטת הממשלה בהקמת השיטור העירוני נקבע כי המשטרה לא תפחית את המאמץ המשטרתי הקיים בתחנות  אשר  במסגרתן  יוקם  מערך  השיטור העירוני  ולא  תפחית  מהיקף  סד"כ  השוטרים והיקף  הפעילות  הקיים  רק  בשל  הקמת  כוח השיטור  העירוני, מכאן נובע ששוטרי השיטור העירוני הינם תוספתיים (4). על פי מכון החקר של הכנסת מכיוון שבהחלטת הממשלה נקבע כי כל צוות ימנה 10 שוטרים, אזי כל צוות יורכב מתמהיל שוטרים בעלי ותק שונה ההולם  את המשימות שעל המערך להתמודד עימן. 25% מכלל שוטרי השיטור העירוני יהיו שוטרים מנוסים  (קבע מובהק) ו-75% מהם יהיו שוטרים צעירים (קבע ראשוני) . חלק מהשוטרים המאיישים את כוח השיטור הייעודי הם שוטרים ותיקים המוצבים ליחידה מתחנת המשטרה, וחלקם מגויסים חדשים ליחידה.  בפועל, תחנת המשטרה צריכה להשלים את כוח האדם הנגרע ממנה לטובת הקמת יחידת אכיפה עירונית. בפועל, במשטרת ישראל, חסרים שוטרים, בייחוד סיירים, ויש קושי לגייס שוטרים לתפקידים אלו. יותר קל לאייש את תקני השיטור העירוני מאשר את תקני הסיירים בתחנות, שכן, תפקיד הסייר בתחנה קשה ותובעני יותר, מפני שהוא כולל יותר משמרות, תגבורים וליוויים, ששוטרי השיטור העירוני לא נדרשים לעשות. יש העדפה של שוטרי סיור לעבור לשיטור העירוני בשל תנאי עבודה נוחים יותר, לעיתים יותר קל למלא את תקני שיטור העירוני (5), מה שמביא להבנה כי במקום לשפר את מצב המשטרה השיטור העירוני פוגע בגיוס השוטרים למשטרה.

תקצוב בעייתי ומיסוי כפול

הפעלת השיטור העירוני ממומנת בשיטת המימון התואם (Matching). המשרד לביטחון לאומי מממן את כוח האדם המשטרתי ואת התחזוקה השוטפת, וכן משתתף במימון שכרם של פקחים מסייעים בחלק מהרשויות שבהן פועלת התכנית, הרשות המקומית מחויבת מצידה להעמיד את המשאבים הנדרשים לתפעול השיטור העירוני: להקצות רכבים, ניידות ומבנה לתפעול השיטור העירוני ולגייס ולהכשיר פקחים מסייעים. כדי לעודד את כלל הרשויות המקומיות להשתתף בתוכנית ללא תלות ביכולתן הכלכלית, הוחלט כי המנהלה הארצית של התכנית תקבע שיעורי השתתפות דיפרנציאליים לכל רשות מקומית המשתתפת בתכנית, לפי תבחינים שונים, ובהם האשכול החברתי-כלכלי של הרשות, מגזר הרשות ותבחינים נוספים. השתתפות המשרד היא בטווח של 20% 90% משכר הפקחים המסייעים. משרד הפנים מאשר לרשויות מקומיות המעוניינות בכך לגבות היטל שמירה לצורך מימון חלקן בתוכנית השיטור העירוני. 23 רשויות מקומיות המשתתפות בתכנית (כרבע מהרשויות) גובות היטל שמירה לצורך מימון חלקן בתוכנית (6). היטל שמירה המוטל על חלק מהרשויות המשתתפות מהווה מס נוסף המגדיל את פערי אי השוויון וגורם לתושבי הרשויות הללו עוול בעצם הדרישה לשלם מס על מוצר ציבורי (ביטחון)  שהממשלה מחויבת לשלם עליו.

טכנולוגיה

החלטת הממשלה 1848 קובעת כי ברשויות המשתתפות בתוכנית יוקם מערך טכנולוגי מתקדם שיכלול מוקד עירוני ופריסת מערך מצלמות, סנסורים ואמצעים שונים. המערך יוקם ב"נקודות חמות", כלומר במקומות המוכרים כמועדים לאלימות או ונדליזם, ויפעל מול יחידת האכיפה העירונית (7). משמעות הדבר כי האחריות על התקנת המצלמות היא על הרשות המקומית כאשר "הנהנה" הוא משטרת ישראל (הצדקנים יאמרו לי כי הנהנה הוא האזרח ששומרים על ביטחונו). בפועל, משטרת ישראל גלגלה את אחריותה על ביטחון האזרח לידי הרשות המקומית ובכך גם הטילה מיסוי נוסף להתקנת המצלמות שהינן מתקציב הרשות המקומית.

מסקנות והמלצות

לאור הכשלים המבניים, המלצתי היא לבטל את מודל השיטור העירוני הנוכחי ולהשקיע את המשאבים בחיזוק משטרת ישראל כמשטרה לאומית.

הנימוקים המרכזיים לביטול השיטור העירוני:

1. פגיעה בעקרון השוויון – המודל יוצר "ביטחון על פי יכולת כלכלית" במקום זכות יסוד שוויונית.
2. כפל תשלום – אזרחים משלמים פעמיים עבור שירותי ביטחון בסיסיים.
3. החלשת משטרת ישראל –  משיכת שוטרים איכותיים מתפקידי סיור חיוניים.
4. אחריות מפוצלת –  בלבול בשרשרת הפיקוד ואחריות מעורפלת.
5. פיצול משאבים וכפילויות  – כל רשות מקימה מערכות ותשתיות נפרדות.

המלצות לחיזוק המשטרה הלאומית:

1. הגדלת תקציב המשטרה  – העברת כל המשאבים המושקעים כיום בשיטור העירוני למשטרת ישראל.
2. הקצאת משאבים דיפרנציאלית –  על בסיס מדדי פשיעה וצרכים, לא על בסיס יכולת כלכלית של הרשות.
3. שיפור תנאי השוטרים בתפקידי שטח –  שכר גבוה יותר ותנאים משופרים למשוך כוח אדם איכותי.
4. מערכות טכנולוגיות משולבות –  פיתוח מערך טכנולוגי אחוד ברמה הלאומית

לסיכום,

ביטול השיטור העירוני וחיזוק המשטרה הלאומית אינו רק צעד מנהלי או תקציבי, אלא הכרעה ערכית המשקפת את התפיסה שביטחון אישי הוא זכות יסוד שיש לספקה באופן שוויוני לכלל אזרחי המדינה. המודל הנוכחי של השיטור העירוני, למרות כוונותיו הטובות, הפך למנגנון המעמיק פערים ומחליש את המשטרה הלאומית. הגיע הזמן לבחון מחדש את אופן ארגון מערכת אכיפת החוק בישראל. חיזוק המשטרה הלאומית, תוך הבטחת מענה הולם לצרכים המקומיים, הוא הדרך הנכונה להבטיח ביטחון אישי שוויוני לכל אזרחי ישראל. לנוכח הכשלים המבניים, הערכיים והמעשיים של מודל השיטור העירוני, מתבקש לבחון לא רק את אחריות המדינה לביטחון אזרחיה , אלא גם את הגבולות המתרופפים שבין ציבורי לפרטי. במאמר הבא נעסוק בהעמקה נוספת של תופעה זו: הפרטת הביטחון העירוני  – כאשר חברות שמירה פרטיות תופסות את מקומה של המשטרה ברחובות הערים.

הכותב הינו מרצה לביטחון וחירום בתוכנית להגנת העורף לתואר ראשון במכללת בית ברל לשעבר מנהל אגף חירום וביטחון חולון.

הערות שוליים:

[1] הכנסת מרכז המחקר והידע (13 דצמבר 2021 ) היבטים בהפעלת השיטור העירוני

[2] https://fs.knesset.gov.il//18/law/18_lsr_301341.pdf

[3] פקודת המשטרה [נוסח חדש], תשל"א-1971

[4] החלטת ממשלה 1848- https://www.gov.il/he/pages/2010_des1848

[5]  הכנסת מרכז המידע והידע (15 דצמבר 2024) תכנית השיטור העירוני והמועצתי – תמונת מצב

[6] הכנסת מרכז המידע והידע (15 דצמבר 2024) תכנית השיטור העירוני והמועצתי – תמונת מצב

[7] החלטת ממשלה 1848- https://www.gov.il/he/pages/2010_des1848